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“起承轉合”看地下空間

2021-04-12 09:57:32    來源: 中國自然資源報    作者:焦思穎

軌道站點及周邊地下空間的開發和利用已成為當今城市發展的熱點。 劉建龍 攝

軌道站點及周邊地下空間的開發和利用已成為當今城市發展的熱點。 劉建龍 攝

2019年各省級行政區劃單位新增地下空間建筑空間面積比較 (單位:萬平方米) 來源:《2020中國城市地下空間發展藍皮書》

2019年各省級行政區劃單位新增地下空間建筑空間面積比較 (單位:萬平方米) 來源:《2020中國城市地下空間發展藍皮書》

能容納3700多個車位的大型地下停車場。邵光明 攝

能容納3700多個車位的大型地下停車場。邵光明 攝


核心提示

在地下商場購物,在地下隧道穿梭,在地下車位停車……我們的生活已經越來越離不開地下空間。

從淺層利用到大規模開發,地下空間早已不只是解決城市發展問題的一個選擇,而成為提升城市競爭力的焦點。如何用好地下空間,實現空間資源的集約復合利用已成為各大城市面對的課題,也成為支撐現代城市可持續發展的必由之路。

地下空間是怎樣發展起來的,日益擴展的地下空間開發又面臨怎樣的問題,未來地下空間將向何處去?

起  貫穿人類發展歷史

地下空間的初步利用起于史前時代的原始人類。資料顯示,早期人類已經開始利用天然洞穴和地穴作為棲息場所,并儲存食物,防止野獸攻擊。

在兩河流域古巴比倫,人們曾在幼發拉底河下用磚石砌筑人行通道。古羅馬城地下的馬克西姆下水道則是人類首次實施的大規模市政工程。

我國在地下空間利用方面也有著悠久的歷史。早在4000年前,黃河流域的陜西、河南等地居民已在黃土地上建造了地下窯洞,一直沿用發展至今。1971年,在河南省洛陽市東北郊發掘出一座古代地下糧庫,系隋朝建造,一直使用到唐朝。在水利工程方面,陜西漢中的石門隧洞、大荔縣的洛水渠,都建造了規模龐大的給水隧洞。

從這些歷史遺跡中,可以看出地下空間的特性與人類需求的結合,使得地下空間一步步發展壯大。

浙江大學土木工程系巖土工程研究所教授唐曉武認為,地下空間的恒溫性、恒濕性、隔熱性、遮光性、氣密性、隱蔽性、空間性、安全性等諸多特點,遠遠優于地上空間,因此也成為人們爭相利用的空間資源。

自工業革命以來,發達國家城鎮化加速,地下空間開始了規模化的應用。20世紀50年代,我國也開始了城市地下空間建設。

“隨著不斷發展,人們逐漸認識到地下空間是城市的戰略性空間資源,是新型國土資源,地下空間也成為我國各大城市爭相開發利用的重點。地下空間可以提高城市土地利用效率、緩解城市中心密度、擴充基礎設施容量、減少環境污染,是改善城市生態的有效途徑。”中國工程院院士錢七虎說。

承  開發規模迅速擴張

21世紀以來,我國地下空間開始蓬勃發展,走出了一條具有中國特色的發展道路。近期發布的《2020中國城市地下空間發展藍皮書》顯示,中國以地鐵為主導的地下軌道交通、以綜合管廊為主導的地下市政設施等快速崛起,城市地下空間開發利用呈現規模發展態勢,中國已成為名副其實的地下空間開發利用大國。

在錢七虎看來,我國地下空間蓬勃發展與新型城鎮化密不可分。中國新型城鎮化對人居環境質量提出了新的要求,城市空間需求驟漲。而城市地下空間被賦予了重要歷史使命,對城鎮化的質量與品質發揮著關鍵作用,將成為新型城鎮化一個重要特征。

從數量來看,2016~2019年,全國累計新增地下空間建筑面積達到10.7億平方米,以2019年末大陸城鎮常住人口84843萬人計算,新增地下空間人均建筑面積1.26平方米。

從投資規模來看,2016~2019 年以城市軌道交通、綜合管廊、地下停車為主導的中國城市地下空間開發每年以1.5萬多億元規模的速度增長,據估計“十三五”期間,全國地下空間開發直接投資總規模約8萬億元,為推動中國經濟有效增長,為推進供給側結構性改革提供了重要的產業支撐。

而從空間分布來看,截至2019年底,我國城市地下空間呈現出“三帶三心多片”的總體發展形態。其中,“三帶”為城市地下空間開發利用連綿帶,分別為東部沿海帶、長江經濟帶和京廣線連綿帶。

“三心”為中國城市地下空間發展中心,區內地下空間開發利用整體水平領先全國且城市差距較小,以在中國的區域位置來看,分別為北部發展中心——京津冀都市圈,東部發展中心——長三角城市群,以及東南發展中心粵港澳大灣區。

“多片”是以各級中心城市為動力源,不同規模城市群為主體呈多源分布的地下空間集中發展片區,分別為以成都、重慶為核心的成渝地下空間發展片區、以鄭州為核心的中原地下空間發展片區、以西安為核心的關中平原地下空間發展片區。

“隨著新型城鎮化進程的加速、人口環境壓力的增長,地下空間資源開發利用已成為擴充城市空間容量、調節城市土地利用強度分布、有序配置城市空間資源的重要手段,是確保城市可持續發展、解決和緩解城市發展與空間資源矛盾的重要途徑之一。地下空間是城市的戰略性空間資源,開發利用好地下空間,是建設現代化城市的必由之路。”青島市勘察測繪研究院院長張志華這樣認為。

轉  事故凸顯亟須轉型升級

伴隨著地下空間的快速發展,與之相關的事故、災害和隱患也開始顯現。《2020中國城市地下空間發展藍皮書》發布的調查顯示:2019年全國地下空間災害與事故共243起,較2018年增加50%,死亡174人,受傷163人。廣州、廈門等城市的地鐵施工相繼發生路面塌陷事故。事故原因包括地質探測不到位、老城區地下管線老化引起滲漏與侵蝕、施工方法不當等。此外,2019年地下空間中毒事件13起,造成的死亡人數高達37人,其中管線維修引發的事故占中毒事件總量76.9%。

除災害外,地下空間發展中的一些深層次問題也逐漸暴露。中國巖土力學與工程學會地下空間分會理事長陳志龍認為,我國地下空間缺少國家戰略層級的頂層設計和統籌謀劃,各地地下空間資源浪費較為普遍;地下空間行業發展參差不齊,地下空間產業鏈尚須整合,市場潛力沒有得到充分挖掘。

深圳市前海管理局規劃建設處處長葉偉華認為,我國地下空間規劃建設還不夠合理。一是缺乏統籌規劃,地下空間開發與地面建設不夠協調,許多城市地下空間始于人防工程建設,與城市規劃很少銜接,功能上單一,形態上分散,地下空間與周邊環境無法形成互聯互通。二是開發利用類型不夠豐富,目前的地下空間開發利用以人防、市政、地鐵、車庫等設施為主,地下商業、物流、倉儲、環保、防災減災、公共服務等設施有待進一步拓展。三是資源破壞和浪費嚴重,地下空間開發可逆性較差,淺層地下空間的無序開發和深層地下空間的無限制占用浪費了寶貴的地下空間資源。

張志華認為,對地下空間信息掌握不夠全面,制約著地下空間的利用。地下空間信息包括資源信息和開發利用信息。由于地下空間的隱蔽性、復雜性以及缺乏有效的信息采集和共享機制,有關部門對相關信息的掌握不全面、不準確、不及時,影響了開發利用決策的科學性與合理性,造成地下空間開發利用中的矛盾甚至沖突。

地下空間產權制度不夠完善也是制約我國地下空間發展的一大原因。海口市自然資源和規劃局副局長施慰指出,目前我國沒有建立獨立的空間權法律體系,地下空間權利通過《物權法》等法律被納入建設用地使用權體系之中,但是《物權法》對地下建設用地使用權的規定十分模糊,而模糊的產權狀況導致地下空間權利主體不清晰、權屬關系不明確、權利邊界不確定,在實踐中造成地下空間權利出讓、轉讓、抵押、登記缺少明確的法律依據,容易引起政府部門之間、投資者與政府之間以及不同投資者之間的權益糾紛與沖突。

一些專家還認為,目前我國的地下空間監管體制還不夠健全。地下空間開發利用是一項綜合性工程,涉及自然資源、建設、交通、城建、房管、人防、市政、水利、防洪、消防、園林、環保等十多個部門。目前的監管體制雖然兼顧了專業管理的要求,但卻缺少綜合性、權威性的監管協調機構以及有效的多部門協調機制,造成地下空間開發利用的部門分割與各自為政等問題,具體表現為信息不共享、數據不統一、規劃不一致等。同時,各部門之間多頭管理、職能交叉、責任不明,監管“打架”和監管真空等現象同時并存,監管力量薄弱,無法形成有效合力。

“科技創新、信息技術服務、前沿技術、智力培育等地下空間專業核心競爭力投入不足,此類較為明顯的軟肋也亟待完善。這其中,城市地下空間的‘數字短板’顯得尤為突出,以致地下空間治理體系建設、規劃建設、數據化信息化管理建設方面都受到影響。”錢七虎說。

合  多方面施策綜合利用

地下空間的未來向何處去?

中國城市規劃設計研究院教授級高級城市規劃師李迅認為,未來的地下空間發展需關注三個關鍵詞:一是新時代國土空間,二是資源化,三是體系重構。

“地下空間是寶貴的資源,要貫徹保護與開發相結合的原則。地下空間資源需要適度開發,而不是大規模開發,開發量要根據城市定位、規模等多方面科學預測,合理確定淺、中、深不同層面的地下空間開發規模,做到適度有序開發。”李迅說。

張志華認為,地下空間的開發利用首先要開展地下空間信息普查,摸清地下空間資源家底。要分步驟、按時序開展地下空間普查工作,對地下通道、地下公共停車場、人防、地下公共服務、地下基礎設施等精準普查,并對重要道路開展地下空洞探測,掌握存在的隱患風險點,為城市地下空間合理開發、安全利用與科學管理提供重要保障。同時,搭建城市地下空間數據庫,開發地上、地下空間一體化的綜合管理信息平臺,建立城市地下空間變化監測和數據資源動態更新機制,實現地下空間信息的共建共享,消除信息孤島,促進城市“生命線”高效協同管理,依托地下空間大數據進行分析融合利用,服務于自然資源統一管理,以及地下空間規劃建設、運行服務、應急防災等工作。

同濟大學地下空間研究中心教授束昱則認為,新時代應將地下空間資源納入國土空間規劃體系,加強地下空間的資源化管控。地下空間是新型國土資源,是城市不可再生的資源,要從城市可持續發展的高度認識地下空間資源的重要性,做到開發與保護相結合,結合當前國土空間規劃體系的調整,通過對地下空間資源的科學利用,解決當前城市發展中土地緊缺、交通擁堵、環境惡化、生態空間不足等問題,提高城市基礎設施的韌性,實現城市可持續發展。應堅持地上地下一體化開發,結合新一輪國土空間規劃,明確地上地下空間的功能定位、布局結構,使地下和地上規劃形成完整的國土空間規劃,實現“一張圖”,真正成為三維立體城市。

“應將地下空間規劃納入多規合一體系,在多規合一體系下優化地下空間布局、有效配置地下空間資源。同時,提高地下空間開發利用的前瞻性,堅持循序漸進、量力而行的原則,為未來城市發展預留地下空間,尤其是大深度地下空間。”束昱說。

“地下空間產權制度亟待完善。”陳志龍認為,應對地下空間進行確權、確界、確用途。要在物權法中明晰地下空間的權屬,理清地下空間邊界,明確地下空間分層,明確哪些地下空間資源可以利用,哪些不可以。建立地下空間有償使用制度。地下空間開發具有投資大、周期長、風險高等特點。建議構建多元化的投融資機制,充分調動社會資本積極性,選擇若干個典型城市開展地下空間產權制度改革試點,針對公共性、準公共性和收益性等不同的地下空間類型,建立與之匹配的產權形式與權利結構。

“地下空間是城市空間的重要組成部分,建議將地下空間納入各地‘數字城市’‘智慧城市’的規劃建設中,充分運用物聯網、互聯網、大數據等現代信息技術,加強地下空間信息數據庫建設,構建可視化的地下空間信息平臺,實現‘透明地下空間’。”張志華說。

有專家建議,應將安全視為地下空間的重要因子,加強公共安全基礎設施建設,建立商業、娛樂、休閑、避難一體化、多功能的地下空間公共安全硬件設施體系,以及地下空間應急管理體制機制,提高突發事件預防和應急管理能力。

專家們認為,推動地下空間開發利用還有很長的路要走。要明確法規和政策,特別是鼓勵性政策。要明確土地權屬和出讓方式、規劃管理體制、管理部門權責等。要進一步強化地下空間開發利用的監管與協調,實現統一規劃、統一設計、統一建設、統一管理。

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