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高質量發展,國土空間如何布局?

2021-08-09 10:28:22    來源: 中國自然資源報    作者:焦思穎

核心提示

頻繁出現的極端天氣、突如其來的新冠肺炎疫情……我們生存的空間似乎變得越來越脆弱,如何規劃國土空間才能更好地應對不斷變化的世界?

黨的十九屆五中全會和“十四五”規劃都提到了一個關鍵詞:“優化國土空間布局”。通過構建高質量發展的國土空間布局和支撐體系,逐步形成城市化地區、農產品主產區、生態功能區三大空間格局,形成主體功能明顯、優勢互補、高質量發展的國土空間開發保護新格局。

如此宏大的命題應該如何落地?近日,國家社會科學基金重大項目“構建高質量發展的國土空間布局和支撐體系研究”正式開題,來自浙江大學、武漢大學、同濟大學、國家發展和改革委員會國土開發與地區經濟研究所等多家研究機構的專家學者就此展開了交流。

時代命題

“從原始文明、農業文明、工業文明到生態文明,每種文明都有其對應的空間布局。”浙江大學公共管理學院教授、構建高質量發展的國土空間布局和支撐體系研究項目的首席專家岳文澤認為,構建新時代的國土空間布局需要從時代命題出發。

我們所處的時代有哪些特點?項目組專家從國際、國內形勢進行了分析。

從國際來看,世界頻現不確定性危機,我們正處于“百年未有之大變局”。突發的新冠肺炎疫情進一步凸顯了國土空間開發利用“底線安全”危機,隨著疫情在全球范圍的持續蔓延,已由重大公共衛生事件延伸到事關人類生存的全球性生態安全、糧食安全危機。因此,新時代的國土空間布局應注重空間韌性提升,為中國成為全球大變局中的穩定力量奠定基礎。

專家認為,相比歐美國家比較成熟的都市圈,中國等發展中國家的城市群處在雛形階段或快速成長階段,發育時間短,創新能力弱,成長速度快,人口資源環境約束大。因此,國土空間布局應積極引導產業轉型和要素流動,提升資源環境綜合承載能力和國際競爭能力。

而從國內來看,“不平衡、不充分”的發展現狀困擾著我國。社區關系中,公共服務不均、空間隔離、社會價值異化等問題較為突出。城鄉關系中,城鄉發展二元結構失調與矛盾加劇。區域關系中,東西差異尚未解決,南北差異日益凸顯。

專家認為,國土空間布局亟須從實現差異化空間向高水平協調發展轉變,提升“空間公平”,在滿足人民對美好生活的向往中凸顯社會主義制度的優越性。

“我國國土空間開發與要素配置效率不高,空間價值和空間品質大打折扣,空間治理體系尚未健全,在治理體系和治理能力現代化進程中相對滯后。”岳文澤說。

“三生融合”

如何應對時代交給我們的課題?浙江大學的專家研究認為,亟須將“三生融合”(生產、生活、生態)理念引入到國土空間格局構建中,以解決城鎮空間、農業空間、生態空間割裂的問題,滿足高質量發展對國土空間開發保護格局的要求。

“首先,我們需要從‘空間’開始研究。”岳文澤認為,高質量發展的國土空間應是實體空間、功能空間與管理空間的統一。實體空間指位置固定的功能空間,如自然空間的農田、林地、水域,建成空間的城市、工礦點、旅游景點;功能空間指按照人、信息、資金流形成的生產空間、居住空間、就業空間;管理空間指按管理需要形成的國家、省、市、縣。國土空間布局優化理論上應是針對功能空間的結構優化,但操作中空間劃分基本上都是以自然屬性(地塊)為準則,即實體空間。同時,在空間治理上則又多以行政單元為準則,即管理空間,因而造成了空間的錯配。

浙江大學研究團隊認為,空間的系統性決定了“三生”空間并非孤立存在,而是緊密關聯和相互影響的整體;空間功能的復合性意味著大部分空間都可以承擔“生產—生活—生態”多樣功能。隨著生態文明建設不斷深入,“三生融合”的內涵需要延伸、價值需要彰顯。“三生融合”不僅指“生產、生活、生態”在空間或功能上的融合,更應是發展理念上的融合。

目前,業界主要有兩種不同的“三生融合”的模式:一種是通過功能的復合實現單位空間上的效益提升,還有一種是指不同區域間通過要素流動讓這些功能聯系起來。

岳文澤教授課題組的研究思路則將生產、生活、生態的多元融合作為高質量發展要求下重構國土空間布局的突破點。用“三生融合”串聯“空間底線”“空間結構”“空間關系”“空間治理”四個維度。

岳文澤認為,維護人民基本的生存安全是高質量發展的基本點,即在高標準保護的目標下,樹立底線思維,分析在國土空間上如何筑牢糧食安全、生態安全、能源安全等民生安全底線,構建能夠保障底線安全且富有韌性的國土空間保護格局;實現高效率的經濟發展是高質量發展的關鍵點,即在高效率開發上,突出空間主導功能,探索構建要素配置效率高、生產創新效率高、空間組織效率高的國土空間開發格局;促進社會經濟的多元融合是高質量發展的突破點,即通過高水平融合,在宏觀層面上探討不同區域的協同發展,實現空間公平,在微觀層面上探討社區空間正義,落實公平國土的發展目標;國土空間治理體系現代化是高質量發展的支撐點,即在高效能治理目標下,探究如何構建全域、全要素、全流程的空間治理體系,以保障國土空間新格局的有效落實。

安全國土

7月20日,河南遭遇罕見的極端強降雨天氣,造成人員傷亡、財產損失、城市內澇、山區山洪、地質災害等嚴重影響。7月25日,今年第6號臺風“煙花”登錄浙江,長三角地區拉響暴雨、洪水、地質災害、海浪和風暴潮警報。與此同時,全球多地也頻現極端天氣與災害,安全成為國土空間開發保護面對的首要問題。

武漢大學教授焦利民認為,國土空間是一個復雜的系統,只有科學認知與系統把握國土空間系統的組織規律,識別現有空間問題與空間沖突,才是建立國土空間開發保護基本格局的前提。

“構建‘安全國土’,迫切需要我們科學認知空間組織規律。從‘功能—格局’視角,探討功能在空間上的表現形式及空間上不同功能的耦合效應。然后,遵循空間組織規律,科學開展‘雙評價’,對國土空間本底進行全面審視,識別空間問題與空間沖突。”焦利民說。

項目課題組提出“底線統籌、三區耦合、劃管協同”的多維協調機制。基于生命共同體理念,將三線條控制線視為相互約束、相互包容的有機系統,從國土空間的有限性與多宜性出發,考慮生態優先和現實需求,提出“線”統籌協調機制。其次,探討主導功能與其他功能和諧共融的城鎮空間、農業空間、生態空間協調路徑,以主體功能定位優化“三區”結構。最后,研究功能與管制匹配的劃管協同機制。將管制強度疊加于功能分區之上,將“三區”按照管制強弱進一步細分為多種管制分區,實施“剛彈并濟”的管控策略。

效率國土

效率是實現高質量發展的關鍵所在。長期以來,在以經濟規模擴張的發展模式下,生產空間低效、生活空間失序、生態空間失衡等問題制約著高質量發展。

如何破解效率難題?同濟大學教授王德認為,應基于自然資源稟賦,科學識別主導功能,合理組織功能建設,有助于提高區域專業化分工水平與整體效率。

項目課題組認為,構建“效率國土”,應系統性分析空間要素的相互作用與時空演變規律,從區域功能的整體性、復合性、互補性出發,判別區域功能適配性,診斷功能錯配空間。結合新時代城市創新生產、鄉村振興、生態文明建設的迫切需求,提出主體功能凸顯、優勢互補的要素配置與結構優化策略。

對于我們生活的城市,傳統的城市化地區空間建立在生產專業化的基礎上,然而隨著全球產業鏈分工的細化與城鎮人口需求的多元化,追求城鎮功能的專業化與多樣化將成為未來城市化地區發展的重要特征。

專家認為,未來應根據產業鏈與產業網絡的空間組織理論,探討城市產業集聚、優勢互補的要素配置模式;研究市民居住區、公共服務設施等生活要素與產業要素的互動關系,探討職住平衡、功能混合的空間組織模式;在盤活城市生產、生活功能的基礎上,探索各層級綠色基礎設施的優化路徑,實現生態系統服務效率提升。對于生態空間,則應按照“保障性需求、發展性需求、品質性需求”三個遞進的層級,研究生態功能區國土空間布局優化策略。

公平國土

改革開放以來,“以東部為重心”的沿海經濟發展戰略深刻改變了我國國土空間開發格局。東部經濟核心區與增長極形成了強大的示范效應,區域差距進一步凸顯。

“亟待探索區域協調發展的優化路徑,構建差異化空間協調發展的開發保護新格局。”浙江大學研究員張銜春認為,應綜合經濟發展、資源環境、生活水平等多個維度,構建以“協調戰略統籌、三生功能融合、補償利益協同”為抓手的多樣化空間發展格局優化模式。

從城鄉來看,“重城輕鄉、城強鄉弱”的二元結構加劇了我國城鄉分割、土地分治、人地分離等矛盾。張銜春指出,現階段應從統籌城鄉空間結構、促進要素流動、健全市場機制三個維度探究城鄉融合發展路徑。基于“山水林田湖草”生命共同體的理念,將城市空間與鄉村空間視作統一的有機整體,從系統論視角統籌生產空間、生活空間和生態空間融合的空間格局;從城鄉優勢互補、融合共生的目標出發,圍繞城鄉之間人口流動、工農關系、資源配置等方面,探究“物本、人本”并舉的融合路徑,構建城鄉人口、產業、資源等要素的雙向流動格局,健全“市場決定、政府主導”的公共服務配置機制,推動構建新型城鄉關系。

城鎮化是推動我國社會經濟發展的重要力量,但我國城市生產、生活、生態的公共空間問題日漸凸顯。社區作為城市的“微細胞”,其重要性越來越凸顯。

張銜春認為,應秉持以人民為中心的發展理念,探討構建包容性社區的現實困境與策略路徑。通過城市體檢、“雙評價”等手段,圍繞資源要素、人居環境、基礎設施等多個維度構建內容精細、層次清晰的綜合評估體系,識別微觀尺度存在的空間隔離、供需失配等關鍵問題。探究政府組織與非政府組織的社區協同治理框架,進一步推動多元主體共治,構建聯系緊密、價值共享的社區體系。

善治國土

規劃的最終目的在于實施,如何能實現高效能治理?

國家發展和改革委員會國土開發與地區經濟研究所研究員歐陽慧認為,應創新國土空間用途管制體系、區域合作治理模式、要素市場調控機制、自然資源監督考核體系,實現“善治國土”目標。

“首先,在借鑒過去用途管制制度的基礎上,分級、分類、分情景設定城市化地區、農產品主產區、生態功能區的空間準入原則,探索以‘指標+分區+名錄+控制線’的形式建立差異化的空間準入規則。其次,設立‘分區轉用+要素轉用’的雙軌轉用審批制度,確保各類分區內部的要素變化合理有序。最后,依據空間發展需求,設置合適的空間約束準則、激勵方式,以‘詳細規劃+規劃許可’的方式靈活管控,實現國土空間管制的‘剛彈并濟’。”歐陽慧說。

高效能治理必然會改變市場與政府的關系。改革開放40年來,我國資源要素配置由“行政決定”換擋到“市場主導”。然而,如何利用市場手段盤活空間要素,統籌協調“安全、效率、公平”的路徑尚不明晰。

項目課題組認為,應從“要素構成、價格機制、平臺架構、收益分配”四個層次構建市場調控機制。結合當前空間發展痛點及空間管控要求,研究不同功能區內可流轉要素的具體范圍與構成,形成以“資源要素為主,發展權為補充”的要素交易體系。對公益性、經營性自然資源進行分類管理,探索市場與政府相結合的定價機制,并明晰不同區域中各類要素的交易規則。進一步明晰政府、企業、個人的交易行為模式,構建透明化、信息化的市場交易平臺。探索生態補償機制、征地補償機制的實現路徑,推動空間要素配置的質量變革、效率變革、動力變革。

“保安全、提效率、促公平、強治理是我們構建高質量國土空間格局的路徑。希望通過堅持底線思維,優化三條控制線和三類功能區的劃定方法,保障國土空間的底線安全;在效率提升目標下,研究功能區內部國土空間布局優化的實施策略,實現區域優勢互補;在空間公平目標下,探討多樣化空間協調發展路徑,構建公共服務綠色化、多元化和人性化的社區空間布局體系;在高效能治理目標下,以完善國土空間用途管制體系、跨區域協同治理機制、要素市場調控機制、國土空間監督監管體系為核心,構建高質量國土空間開發保護格局的支撐體系,以此打造讓人民公平共享集約高效的生產空間、宜居適度的生活空間、山清水秀的生態空間。”岳文澤說。

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