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林改策源地 林權這樣“明”

2021-08-16 10:10:59    來源: 中國自然資源報    作者:車 娜 陳永香 鄭與國 黃裕新

福建三明,“八山一水一分田”,中國最綠省份的最綠城市。

這座森林覆蓋率高達78.73%的城市,注定與“林改”有緣。從上世紀80年代拉開全國“林改”大幕,到逐步實現“山定權、樹定根、人定心”,再到新時代在全國率先試行林票制度,三明的林改始終圍繞著“明晰產權”這一核心展開。

自2016年實行不動產統一登記以來,三明市先行先試,積極穩妥解決林權登記歷史遺留問題,持續規范林權類不動產登記,著力探索建立“數據整合、權籍調查、系統優化”三位一體的林權類不動產登記工作新機制。

過去,三明的林農拿的是“綠本本”——林權證;如今,他們領到的是產權更為明晰的“紅本本”——不動產權證。近4年來,全市累計辦理林權類不動產登記1.55萬件;林權流轉5738宗、82.1萬畝,涉及金額18.3億元;辦理林權抵押登記1.6萬宗,抵押金額77.3億元。

從“林票”到“碳票”,三明的“林改”又有了新氣象。

明方向、設路徑、定措施

整合數據,打通“最先一公里”

熟悉林改的三明人,對林權格外敏感。不動產統一登記的號角一吹響,三明就開始謀劃林權統一登記問題。

過去,林權登記由林業部門負責,實行不動產統一登記后由自然資源部門負責。為推進林權類不動產登記,三明市委市政府主要領導多次過問并召開會議研究出臺相關政策,從人、財、物等方面予以保障。對此,三明市自然資源局局長林建星和林業局局長陳平都記憶猶新。這避免了“東周欲種禾,西周不放水”,也為兩部門協同作戰奠定了基礎。

作為林改策源地,三明的林權登記基礎相對較好,數據資料較為齊全。“但矢量數據、檔案、業務數據三者是分離的,而且檔案基本都是紙質的。”市自然資源局調查與登記科吳成科告訴記者,要接入不動產登記系統,得打通“最先一公里”——整合數據。

明溪縣自然資源局副局長鄒益鑾又進一步解釋:“沒有數據整合,就不知道一塊宗地的地類有沒有重疊、權屬有沒有交叉、界線有沒有錯漏重等情況,就沒法實現‘手中有資料,登記心不慌;發證無矛盾,持證能放心’。”

的確,隨著數據的整合,權屬重疊、地類沖突、圖數不一致、“一地多證”等問題也逐漸暴露出來。有的是早期受技術限制精度不高造成的,有的則是分散登記時代留下的“后遺癥”。

“產權問題無小事。林權登記事關林農、林企切身利益,絕不能拍腦袋。歷史遺留問題的蓋子一旦掀開,就得想辦法逐個解決;自然資源部門解決不了的,就跟林業部門一起坐下來解決。”林建星的態度十分明確。

本著“圖、屬、檔”信息一致的目標,三明將這些問題分為五類,一一對癥施策。一是數據不完整的,補齊缺項、完善檔案;二是數據不準確的,校準精度、修正誤差;三是數據不一致的,嚴格比對、統一數據;四是權屬重疊和邊界不吻合的,核查權屬、明晰界線;五是林地與永久基本農田重疊的,核實現狀、調整地類。

在自然資源部門和林業部門的雙向發力下,三明用了一年的時間基本完成了34萬宗林權登記存量數據的整合,實現了林權類不動產登記“一個平臺、一套數據、一張圖”。

建臺賬、抓攻堅、銷問題

劃清林與田,告別“一地多證”

在五類問題中,權屬重疊和林田地類沖突,是讓登記機構最頭疼的事兒。

據市自然資源局調查與登記科科長黃榮華介紹,有的是不同時期頒發的林權證和承包經營權證存在圖數不一致或“一地多證”;有的是林地被征占后,林權證未注銷或部分征占面積未核減,導致林權登記與建設用地重疊;有的是林業部門將部分山壟田、種植苗木的永久基本農田納入發證范圍,造成林權登記與基本農田重疊……對此,林農、林企都頗有微詞,而部門之間對保林還是保田也持不同態度。

如何地歸地、田歸田、林歸林?如何告別“一地多證”、避免“一女嫁二夫”?去年年底,市自然資源局、林業局、農業農村局三家碰出了一套解決方案。

心中有數,方能對癥下藥。先內業核實,將林權登記、永久基本農田和土地承包經營權確權登記矢量數據套合,提取重疊數據,建立臺賬;再外業調查,三部門聯合對重疊地塊進行實地認定。

經初步套合,三明發現全市共161宗地塊、8707畝土地存在林地與永久基本農田重疊問題。

歷史遺留問題,不能讓群眾埋單。“我們統籌兼顧林農、林企和村集體經濟組織等各方利益訴求,先保障林權正常流轉,再核實予以變更登記,讓權利主體放心安心。”市自然資源局副局長林忠慶說。

結合第三次全國國土調查成果,三明又對林權證范圍內存在永久基本農田的地塊進行了逐個核查,并明確了核減和增補辦法。

為了避免新增地類重疊問題,三明還對不動產登記信息管理系統進行了優化,增加了基于“三調”成果的耕地及永久基本農田圖層,實行“一張圖”管理。同時,完善林權類不動產登記審查機制,將林權登記范圍與永久基本農田保護范圍套合比對。

截至今年7月,161宗地塊中,三明已處置128宗、面積5335畝。

清流縣龍津鎮基頭村七里徑的一塊稻田就是其中之一。“我們今年2月份開始調查,聯合林業、農業農村等部門4次到這里現場協調,3月份最終把2塊涉及66.74畝土地的地類性質確定下來。”7月16日,清流縣不動產登記中心主任溫貴忠站在稻田邊上介紹說,按實際情況,山澗間的稻田認定為永久基本農田,靠路邊山坡上種了油茶的1.23畝地認定為林地。

記者從《清流縣林權證與永久基本農田重疊地塊核實結果認定表(現場踏勘)》上看到,表格中含有地塊基本情況、現場踏勘情況、農業農村局審核意見、林業局審核意見、自然資源局審核意見和認定結論等,并有責任人簽字,再附上地形圖,形成了有力的認定檔案資料。

在基頭村,記者還看到了即將通車的、連通贛閩紅色經濟帶的興泉鐵路。基頭村村委會主任陳秋香告訴記者,為了修建興泉鐵路,政府在他們村征了很多地,當時因為林權證和實地不一致,引發了一些矛盾。雖然最后解決了,但過程折騰。“這回地類分清楚了,以后再碰到征地,我們就更放心了。”陳秋香說。

“在破解歷史遺留問題上,雖然取得了一定成效,但還有一些圖數不一致和‘一地多證’問題,需要調整林權宗地權屬界線,核減原已登記發證面積,涉及權利人切身利益,調解難度比較大。”林建星坦言。

建隊伍、優服務、促規范

答好權籍調查“三問”,銜接好登記與管理

因為林地畝數不符,承包者砍伐后虧了本;村委會公示的林地面積與實際不符,中標者辦證時要重新簽訂合同,費時又費力……在三明,隨著林權地籍勘驗調查程序的優化,這些問題越來越少了。

林權地籍調查是困擾登記機構的又一難點,也是辦理登記的前置要件。

據沙縣區不動產登記中心主任黃騰飛介紹,林權登記職責劃轉后,自然資源部門人員不足,缺乏林業技術力量,特別是鄉(鎮)自然資源所人員偏少,無法承接林權登記外業勘驗調查,而由權利人自行委托中介機構勘驗,費用又較高(每件/宗保底600元~1000元),勢必會增加林農、林企的經濟負擔。

怎么辦?市自然資源部門和林業部門共同決定,一攬子解決好“誰來負責調查、費用誰來承擔、如何開展調查”三個關鍵問題。

——組建一支專業的林權地籍調查隊伍。三明按照調查、登記、調處全業務流程,理順登記工作機制,由自然資源、林業部門聯合組建林權糾紛調處工作組、林權地籍勘驗調查小組,分別負責處理轄區林權爭議糾紛及涉訴涉訪案件、開展權籍調查。

——免費辦理林權登記和地籍勘驗調查。加強自然資源所隊伍建設,向鄉(鎮)延伸不動產登記窗口。

——將權籍調查前移到林地發包之前,以提高辦證效率、避免發包糾紛。同時,優化調查內容,著重調查與林權登記有關的界址、四至、權屬等內容,簡化造林年度、林班、小班、起源、主要樹種等林業管理方面的內容。

“如果界址界線未發生變化,但能夠通過林業部門信息共享予以完善補錄,我們就不再開展地籍調查。因面積增減導致界址發生變化,原登記信息存在錯誤而無法內業補錄的,界線不閉合或材料表述錯誤的,我們會開展補充調查。”黃騰飛介紹說。

光建隊伍、優流程還不行。傳統的地籍調查耗時耗人,精度不夠。在黃騰飛看來,“數字化時代,地籍調查也應跟上數字化步伐”。

2019年,福建省自然資源廳選擇在三明市沙縣區、南平市建陽區開展林權類不動產登記規范化制度建設試點。以沙縣區試點為契機,三明展開了數字化林權地籍調查的探索。

當年,沙縣區就開發出了集“數據采集”“圖形繪制”“底圖疊加”“3D模型”“成果導出”“安全鎖”等功能于一體、以平板電腦為載體的林權地籍調查信息化產品——移動端林權信息采集軟件App。

“利用影像圖生成3D影像模型,直觀展示地形地貌,疊加林權宗地圖、生態紅線圖、‘三調’成果等基礎數據,可現場采集界址點、林權屬性因子及指界照片、視頻等重要資料,便于林農、林企核實權屬界線。”沙縣區不動產登記中心副主任趙榮兒介紹,“現場測量成果還可無縫對接登記系統,大大提高了登記效率,也解決了基層所調查人員不足、業務不熟的問題。”

為了做好林權登記與林業管理的銜接,自然資源部門與林業部門建立了信息共享平臺,實現了林權審批、交易和登記信息實時互通共享。“這為下一步用地、用林一體化審批奠定了基礎。”林建星表示。

明產權、活市場、促改革

新時代林改步入“快車道”

產權明,則市場活。

近年來,為了打通“綠水青山就是金山銀山”的轉化路徑,三明在全國率先試點開展了重點生態區位商品林贖買改革、以林權證券化為主要內容的林票制度改革、林業碳票制度改革等,推動小農戶進入大市場,讓林農賣“碳”也能賺錢。

與此同行的還有另一項改革——林地所有權、承包權和經營權“三權分置”。通過流轉林地經營權,實現承包權和經營權分離,為林權抵押等提供權益證明,以解決林地流轉后“農戶不愿過戶、政策不許過戶、銀行不敢貸款”的問題,給林農和流轉方都吃上“定心丸”。

“為了滿足‘三權分置’登記業務辦理的需求,我們在不動產登記信息管理系統中增加了林地使用權/林木所有權、林地經營權/林木所有權等權利類型,并在證書上靈活注記流轉信息。”林忠慶介紹說。

而為了讓林農“少跑腿”,市自然資源局進一步明確登記事項和優化登記流程,讓林農知道哪些需要村里簽章同意,哪些要向村里備案,林權怎么注銷……

此外,創新抵押登記模式。通過林權收儲公司為林農利用林權類不動產向金融機構抵押貸款提供擔保、收儲兜底,在實現抵押權時依法流轉林地經營權及林木所有權并辦理轉移登記。

今年3月23日,習近平總書記在三明考察調研時再次對林改作出重要指示:三明集體林權制度改革探索很有意義,要堅持正確改革方向,尊重群眾首創精神,積極穩妥推進集體林權制度創新,探索完善生態產品價值實現機制,力爭實現新的突破。

“林權類不動產登記規范化建設為深化林改奠定了良好基礎,有利于落實林地‘三權分置’,真正放活林地經營權,促進林業規模經營;有利于林木采伐政策創新,落實采伐處置權,維護林農合法權益;有利于制發林票和林業碳票,明確質押、交易、兌現等權能,加快生態產品價值轉化。”深度參與林改的市林業局副局長潘子凡表示。

一場以拓寬“兩山”轉化路徑為主題的新時代林改正在三明進行著。

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